Remissvar Inspektionen för vård och omsorg – en ny effektiv tillsynsmyndighet för hälso- och sjukvård och socialtjänst (Ds 2012:20)

Författare: 
Sven Erik Wånell
Kategori: 
Remissvar
Årtal: 
2012

Stiftelsen Stockholms läns Äldrecentrum/Äldreforskningens hus har fått departementsskrivelsen angående ny tillsynsmyndighet (Ds 2012:20) för yttrande senast den 21 augusti 2012.

Ny tillsynsmyndighet
I sitt remissvar den 29 februari 2008 på tillsynsutredningens (S 2004:12) förslag ansåg Äldrecentrum att tillsynen borde samlas i en helt ny myndighet från start. Ett motiv för det var risken att det sociala perspektivet kunde riskera att tappas bort i en myndighet som av tradition varit inriktad på att utöva tillsyn av hälso- och sjukvård. Statskontorets utvärdering tyder inte på att så skulle ha blivit fallet, men den ger samtidigt vid handen att tillsynsverksamheten inte utvecklats. Mycket tyder också på att inspektioner i form av deltagande observation på plats fått en undanskymd roll, frånsett för HvB-hem för barn och unga, Det är ett klart steg tillbaka jämfört med när funktionen med äldreskyddsombud inrättades hos Länsstyrelserna.

Det finns många goda skäl för att kraftsamla på tillsyn genom inrättande av en egen myndighet. En ny myndighet löser dock inte i sig de problem som Statskontoret pekar på i sin utvärdering. De problem Statskontoret identifierar, med bristande ledning, prioriteringar, uppföljning och metodutveckling samt långa handläggningstider bör kunna tacklas även om tillsynen skulle bli kvar hos Socialstyrelsen. Det finns ingen självklarhet att en egen myndighet skulle bli effektivare. Eftersom bemanningen förutsätts vara i princip oförändrad finns risk för fortsatta stora ärendebalanser, och att tillståndsgivning, hantering av anmälningar av missförhållanden och liknande tränger undan den planerade och förebyggande tillsynen. Det kan finnas anledning att ha viss förstärkt bemanning när den nya myndigheten ska ta över arbetsuppgifter, för att inte ärendebalanserna ska öka ännu mer, och övrig tillsyn krympa.

Utöva tillsyn över verksamheter man gett tillstånd till
Ett motiv för en egen tillsynsmyndighet är att den ska vara fristående, och inte granska verksamheter som myndigheten gett bidrag till eller som följer föreskrifter och råd myndigheten tagit fram. Det finns mycket som talar för det. Dock redovisas varken i betänkandet Gör det enklare (SOU 2012:33) eller i departementsskrivelsen några överväganden angående att tillstånd och tillsyn läggs på samma myndighet. Det kräver integritet att granska en verksamhet myndigheten nyligen gett tillstånd till.

Tillsyn av socialtjänsten kräver metodutveckling
Vid en ”fusion” av den sociala och den medicinska tillsynen är det viktigt att båda perspektiven hålls levande och utvecklas. Den sociala tillsynen är svårare än tillsynen av hälso- och sjukvården. Den handlar om att granska de mer allmänt hållna, men viktiga, målen i socialtjänstlagen, och att bedöma hur väl verksamheten lyckas möta respektive persons individuella behov och önskemål. Vad som är ett värdigt liv, ”en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra” för att citera socialtjänstlagen, varierar från person till person, och låter sig inte enkelt mätas eller normeras. Tillsynen förutsätter observationer och intervjuer, och det är den som utför tillsynen som är ”instrumentet”. Det är, som tillsynsutredningen framhöll (SOU 2007:82 sid 439), viktigt att tillsynen också ska avse lagarnas mer allmänna mål. Detta förutsätter att den som utövar tillsyn av socialtjänst har stor kunskap och erfarenhet av området så att hon/han kan göra egna tolkningar och bedömningar

Mycket talar för att den planerade tillsynen på plats bör öka, inte, som Statskontoret föreslår, minska till förmån för tillsyn byggd på riskanalys. Frekvenstillsyn får dock inte genomföras pliktskyldigast, enbart föranledd av hur tillsynen regleras. Slarvigt genomförd tillsyn kan skapa en falsk trygghet att allt är bra. Det krävs en fortsatt metodutveckling för att skapa tydlighet i bedömningskriterier, och att de så långt möjligt vilar på en god evidens. Det krävs tid, deltagande observation är ingen ”quick fix”. Goda exempel finns från t.ex. den lyckosamma verksamhet Stockholms stad bedrev mellan 1999 och 2010, stadens äldreomsorgsinspektörer, som utvecklade tydliga kvalitetskriterier/bedömningsgrunder (stadens Dnr 327-1723/2006). Äldreskyddsombuden hos t.ex. Stockholms läns Länsstyrelse utvecklade likaså goda metoder. Erfarenheter kan hämtas från England, där årliga inspektioner görs på alla äldreboenden, och bedömningen redovisas så att allmänheten kan ta del av den.

Råd och stöd
I departementsskrivelsen framkommer att många socialchefer bedömer att tillsynen efter det att den fördes över från Länsstyrelserna till Socialstyrelsen har blivit sämre vad gäller återkoppling till verksamheterna, och att rollen att kunna ge vägledning och rådgivning inte fyllts.

En ökad betoning av tillsyn får inte medföra att det kontrollerande inslaget i tillsynen får ta överhanden. Kontroll är givetvis viktig, men det mest centrala i tillsynen är att stimulera vårdgivarna till olika förbättringsinsatser. Hos de personer som arbetar med tillsyn och kvalitetsuppföljning skapas en stor överblick över hur äldreomsorgen fungerar och vilka faktorer som bidrar till en god äldreomsorg. Denna kunskap måste tas tillvara.

Tillsyn och kunskapsutveckling hör samman
Det finns, som anges i departementsskrivelsen liksom i slutbetänkandet Gör det enklare (SOU 2012:33), ett nära samband mellan tillsyn och kunskapsutveckling. Oavsett vad som förverkligas av förslagen i Gör det enklare så kommer Socialstyrelsen att ha en viktig roll för kunskapsutvecklingen i socialtjänsten. Om tillsynen bryts ut från Socialstyrelsen kan kunskapsutbytet försvåras, och risk finns att kunskap som vinns vid tillsyn inte tas tillvara på bästa sätt. Det är därför nödvändigt att finna bra samverkansformer mellan de båda myndigheterna hur kunskapsåterföringen från tillsynen ska ske. I departementsskrivelsen är detta påtalat enbart vad gäller underrättelser om vissa tvångsåtgärder, men bör rimligen gälla långt mer av den blivande myndighetens ansvarsområde.

Det är också viktigt att överväga vilken av de båda myndigheterna, Inspektionen för vård och omsorg eller Socialstyrelsen, som ska ha ansvaret för den strukturerade återföringen till personal och allmänhet av kunskap som kommer från tillsynsverksamheten. Det finns risk för dubbelarbete. Det kan vara klokt att samordna arbetet med att föra ut erfarenheter från tillsynen med andra former av utvärderingar och uppföljningar, såsom Socialstyrelsens arbete med indikatorer, brukarundersökningar och kvalitetsregister, och att huvudansvaret därför skulle ligga på Socialstyrelsen som ”kunskapsmyndigheten”.

En sådan kunskapsutveckling kan med fördel ske tillsammans med de regionala FoU-verksamheter som finns i varje län inom socialtjänstens område.

Stockholm 2012-08-20

Stiftelsen Stockholms läns Äldrecentrum

Sven Erik Wånell
Direktör